中央城市工作会议7月14日至15日在北京举行。中央城市工作会议是党中央召开的最高规格的城市工作会议。在此之前，中央城市工作会议建国后一共开过四次，分别是1962年9月、1963年10月、1978年3月、2015年12月，每一次会议召开，都引领了城市一段时间的发展。
就如何解读今年的中央城市工作会议精神，广东建设报记者近日专访了广东省工程勘察设计大师马向明。
马向明，享受国务院政府特殊津贴专家，广东省工程勘察设计大师。现任广东省城乡规划设计研究院科技集团股份有限公司首席规划师，建设部高等教育城乡规划专业评估委员会委员，教育部城市规划专业学位研究生教育指导委员会行业委员，中国城市规划学会理事，广东省国土空间规划协会会长，广东省“十五五”规划专家成员，广州、佛山、珠海、江门等城市规划委员会的成员，以及东莞市滨海湾新区“总师”。
广东建设报：对比2015年中央城市工作会议，今年中央城市工作会议有哪些不同？
马向明：理解这两次会议究竟有些什么不同的背景，我认为是解读理解两次会议文本最重要的一个切入点。
2015年之前，整个中国工业化处于“高歌猛进”阶段，工业化、城市化的迅速推进，中国用40年的时间变成了全球的制造业基地，同时城市化当中的房价也水涨船高，这两者有没有内在的联系？有很多学者都对这两个共生的现象进行了讨论。
事实上，对比西方城市发展中由“town”向“City”演变形式，中国的城市“权力”相对于国外来说更大，所以“征地—抵押贷款—配套基建—形成工业化园区—新城开发”的模式迅速推进，形成中国特有的竞争优势，也就是我们说的土地财政模式。
工业化发展推动了城镇化，当城市工业园引进的厂越多，GDP就越高，城市房地产市场就越好，形成循环。但是任何事情，走向极端以后就会产生问题。从规划上来看，要用地就要算人口，于是，规划人口越来越大，2014年时，有人据各地规划测算城市可容纳人口，最终加总起来全国大约可以承载34亿人口。这在我们现在来看是脱离实际的。
所以到了2014年左右，大家都已经渐渐明晰，城市发展已经出现问题，城市异化成了一个“增长机器”。所以2015年会议的核心是“校正方向”，明确城市是个文明的承载体，不是一个简单的经济增长的机器，文件提出“一个遵循五个统筹”将城市拉回“文明载体”的本位，强调生产、生活、生态的平衡等等。
经过10年的发展，无论是时代背景还是城市发展的内在逻辑都已经产生了巨大的变化。就像中国工业化从“模仿引进”进入“自主自立”阶段，我们的城市发展也在走向“自主自立”阶段。此前的城市发展是依赖土地财政作为动力，处于动力强劲的野蛮生长的阶段，但发展的方向、发展的目的并不明晰。近些年来，一方面，我们明确了城市的发展不能盲目照搬西方的城市发展体系，要走中国式的现代化道路；但另一方面，我们也发现过去城市发展的动力体系已经逐渐消解，“以地生财”的发展模式已经过去，需要寻求更多元化的动力。
用企业发展的视角来理解，当电器企业从“代工”走向“全球品牌”，当新能源汽车企业从“组装”转向“研发”，城市也必须从“生产空间”变为“创新容器”。这种转变的深层动因，是中国式现代化的具象化，是通过城市文明发展来实现“自主创新”。
广东建设报：您刚刚介绍了两次中央城市工作会议的背景，那该如何解读今年会议的精神？有哪些重大的新提法或者新方向？
马向明：从刚刚分析的背景来看，2015年以前，我国的城市发展处于动力很足，但目标不明确的阶段。上一次城市工作会议之后，我们矫正了目标，已经进一步明确了中国式现代化的发展目标，但是原有的动力体系，随着一系列外部环境的变化，它消解了。
实际上，今年城市工作会议的一个要点，也是我们当前城市发展面临的挑战，就是重构城市发展的动力。所以今年会议当中6个关键词，把“创新”摆在了第一位。随着中美贸易战、关税战等的影响，全球大循环的时代已经结束了。现在我国经济发展强调国内、国际双循环，且是以国内大循环为主体。所以国内的需求成为首要任务，这就为创新提供了土壤和动力。
内需推动的创新也是平衡产业升级和民生改善的重要途径，目前广东也出现一些比较好的案例。与过去大进大出、围绕着沿海大城市港口、机场发展产业的区位不同，以国内大循环为主的发展模式可以催生很多新的轴线，指向内需的产业廊道就这么形成了。
比如，过去“大进大出”时期，我们认为肇庆是珠三角的末端，但在“双循环”时代，从西江经济带的区位视角来看，肇庆市反倒成为珠三角往西南辐射的前沿阵地。如此，企业区位就得到改善，相对应的地区城市也火热起来。
当前，在新型城镇化背景下，依赖土地财政的传统建设方式难以持续推进。城市建设正向多资金渠道与多主体协作的新方式转变。城市建设资金不再依赖单一的土地出让金，而是来自政府各部门专项财政资金，地方政府各种专项债券、政策性金融工具等市场化融资渠道，甚至吸纳社会资本。
同时，个性化的发展创新也成了城市发展的新动能。当前消费升级呈现四大维度：产品消费向个性化、定制化方向发展；文化消费注重沉浸式体验与情感共鸣；休闲消费追求生态可持续、绿色生活方式的普及；服务消费聚焦专业品质与情感价值。消费重心从单一住房消费转向多领域协同驱动。夜间经济、健康消费、数字消费等新形态的兴起，标志着以“产品消费高端化、文化消费体验化、休闲消费生态化、服务消费品质化”为特征的多元消费体系正在形成城市发展新的动能。
广东建设报：今年的城市工作会议提出了7个任务，我们注意到业内也有其他专家解读说其中2个重大变化，一是强调城市更新，二是强调县域经济。您怎么看待这两个问题？
马向明：我觉得这些都要放到刚才说的大背景下来思考。第一个是原来新城扩张推动城市向前发展的世界产业大转移这个背景已经不在了，第二个是现在我国人口增长率也持续下降，人口红利效应逐渐减弱。但发展仍是最重要的命题之一，所以必须走向存量更新。
城市要发展，需要破除以住房消费为主的单一消费模式，走向多元消费，也就是要走向特色发展。为什么现在会谈县城呢？因为无论是文化、自然、生态等多元需求，在城市周边地区县城其实存在大量可以满足的条件。从会议提出的“现代化城市体系”来说，创新是以核心城市都市圈为主体，但是基于多元需求的多元消费，就可以走向外围地区。
其实，在今年会议之前，广东省在2022年就提出实施“百千万工程”，其中囊括了“新型城镇化”和“县域经济发展”两大重要内容。近期以来，我们省规划院也受省市县政府委托，开展了一系列县城规划研究，确实发现目前县域经济还有许多潜力可以挖掘。
首先，互联网经济赋能重塑了城乡消费格局。移动互联网的普及构建了城乡市场一体化的通道，电商平台突破传统流通壁垒，使县域特色产品直达全国消费者。瑞幸咖啡、蜜雪冰城等连锁品牌加速下沉布局，“大城－小县”的消费边界正在消融。而县城集聚教育、医疗、养老等多种优质的公共服务资源，成为线上消费与线下服务的重要衔接点。于是，消费场景下沉激活了县域空间价值。多元消费模式推动消费场景从大城市向县域下沉延伸。县城凭借其历史、文化和郊野的多元场景，承载着相当一部分人的“乡愁”，成为引导城市人群消费的差异化体验场所。据携程2024年数据，五一假期县域市场酒店预订量同比增长68%，景区门票订单激增151%，增速显著高于全国均值。
其次，人群需求迭代升级催生了县城消费新主体。银发群体出生于上世纪50、60年代，2023年规模约2.97亿人，占全国人口的21.1%。作为中国城市化进程的先驱者，他们积累了深厚的财富基础，释放出强劲的消费潜力。同时，作为城市化的第一代人，他们大多从县城来到大城市，县城是情感寄托的精神原乡。乡土情结驱动银发群体的“归根消费”行为，叠加县城医疗、养老、救助等公共服务配套，加速其旅居康养等需求向县城转移。
综上，在多重因素的综合作用下，县城在国家发展格局中的作用逐渐凸显。县城的发展呈现出良好的势头，一批蓬勃发展中的县城正在涌现，为区域发展注入新的活力。
广东建设报：以前有个说法叫“逃离北上广”，但是后来很多人发现逃离不了，还是要回到北上广。今年会议提到了“以县城为重要载体的城镇化建设”，会不会到时还是很多人不愿意到县域里面去？
马向明：其实这也未必，我也注意到一些相反的案例。今年我在肇庆市德庆县发现了一个企业，其原本是在深圳龙岗区，但后来在德庆县投资了300多亩地用作生产。一个深圳的大企业为什么会跑到县城去？
因为这个企业是代工起家发展起来的，现在进一步发展要打造自己的品牌，于是，企业要面对社会、面对消费者去言说自己，演绎自己。但这样一个体量的企业放在广州、深圳这样的城市来说微不足道，不容易引起地方政府重视，反倒在县城，县城政府可以调动一切政府部门的资源来为企业服务。让企业有了言说自己的空间和场景，这对企业、县城政府都是一种双赢的局面。
从个人视角来看，我观察到近些年来，高考的“高贵光环”在下降。以前人们常说“读书改变命运”，但现在越来越多的行业蓝领、职业工人收入比城市白领要高，社会发展动力的多元化，最后会使人的价值观也会逐步地多元化，县城的发展慢慢就会好起来。
马向明：当前，我国城市化已经进入了存量时代，降低城市化成本成为城市可持续发展的重要选择。这要求城市建设避免大拆大建，尽可能利用现有空间的更新改造来满足新的需求。
过去房地产繁荣时期，拆迁赔偿形成了“几千万上亿”“几十套房”的预期，如今因地产降温难以为继。但村民的观念尚未转变，这种“路径依赖”以及现实和预期的差距导致了当前的阻力。
破除这种依赖要求在城市更新中不断创新形式。一方面是“融资去地产化”，即通过政策性银行降低融资成本，减少对土地出让金的依赖，将更多资金投入学校、医院等公共设施。其次是“利益共享化”。例如现在广州的城市更新出现了保障房“租商融合”的新业态模式，即鼓励引导村民和村集体，利用富余安置房建设保障性租赁住房，降低租金总价，引入企业进行整租运营，结合底商群楼完善社区配套，打造具有市场竞争力、可持续发展的“租住+商业+市场化运作”新业态模式。这种“从一次性补偿到持续分红”的思路是可以参考的。
归根结底，城市更新的终极目标，不是“造新城”，而是“续文脉”；不是提高交换价值，而是提升使用价值。当更新项目能让居民“住得更好，记得更牢”，阻力自然会转化为动力。
广东建设报：会议提出严格限制超高层建筑，珠三角作为高密度地区，如何在“紧凑发展”与“安全宜居”间找到平衡？
马向明：限高令的本质，是对“密度崇拜”的纠偏。珠三角的高楼林立，源于土地的集约化发展，但过度密集带来的不仅是消防、抗震等安全隐患，更有心理层面的压抑。
这种情况下必须做出取舍，这次会议把“韧性”摆在了比较重要的位置，可以看出高效和安全当中，更应该把安全摆在第一位置。如果城市建筑的安全出现问题，有可能会带来灾难性的后果。所以我认为城市限高令是对的。
弗洛伊德说过，人的理性只是冰山一角。正如人欲望是永远不可能满足，如果对城市建筑没有刚性的规定，楼房只会越建越高，安全、宜居问题也会越来越大。如果说是规制使人的欲望得到升华，文化艺术得以发展，安全的刚性规则也应成为珠三角城市升华发展的推力。
如何实现“紧凑城市”与“安全韧性”的平衡？一方面，东京的城市建设经验值得借鉴，其通过“低层高密度+立体绿化”，在相同容积率下实现了更舒适的居住体验。另一方面，超大特大城市也可以将过度集聚的产业向外围城市疏散，既降低中心区压力，又带动全域发展，实现“安全”与“宜居”的统一。
广东建设报：在“以人为本”的新阶段，城市发展有哪些新内涵？广东如何在实践中践行这种理念？
马向明：“以人为本”的新阶段，城市的使命是成为“文明生长的土壤”。在过去，我们追求“每一寸土地都用好”，这是现代主义的效率观；但哲学家已经告诉我们，世界不是物的总和，是事件的总和。我们规划建设的是城市，建设的是物质空间，但物质空间的作用是让事件可以在这里发生。城市不仅仅是经济活动的场所，也是文化、艺术的发生地，是文明生长的空间，因此，城市空间不能够仅仅用经济维度的效率来度量，有些经济维度的“无用”可能正是文化艺术的涵养宝地。因此，我们需要有“留白”——正如英国城市规划中的城市绿环，那些看似“无用”的田野、绿地，实则是创新时代文明生长延续的“有用空间”。
如此梳理下来，广东就可以探索出一条实践路径。一方面，城市发展更应该聚焦人的全周期需求，从幼儿的普惠托育到老人的适老化改造，从年轻人的创业空间到市民的文化场馆，广东的城市需像“有机体”般持续进化，进化出属于广东自己的个性。另一方面，是重构城乡关系，通过“百千万工程”的持续纵深推进，让粤东西北地区的县、镇、村居民在“家门口”可以接受到城市服务，让珠三角城市圈的居民可以在粤东西北地区找到“乡愁”，这种“双向流动”正是“人的全面发展”的体现。
